L’article L. 111-31 du Code de l’urbanisme soumet à avis conforme de la CDPENAF les permis de construire relatifs à des installations agrivoltaïques.
L’article L. 112-1-1 du Code rural et de la pêche maritime détermine les modalités de fonctionnement de la commission.
L’article L. 314-36 du Code de l’énergie définit ainsi l’installation agrivoltaïque :
- ses modules doivent contribuer durablement à l’installation, au maintien ou au développement d’une production agricole sur la parcelle, en lui apportant directement l’un des services qu’il énumère (amélioration du potentiel et de l’impact agronomiques, adaptation au changement climatique, protection contre les aléas, amélioration du bien-être animal) ; et
- en garantissant à un agriculteur actif une production agricole significative et un revenu durable.
L’installation ne doit pas porter atteinte à ces services, ne peut pas empêcher que la production agricole reste l’activité principale de la parcelle et doit être réversible.
Les articles R. 314-108 et suivants précisent ces critères : ce sont eux que la CDPENAF doit vérifier, et le juge contrôle l’application qu’elle en fait dans le cadre de recours contre les refus de permis.
Tableau récapitulatif
Les décisions
Considérant 5
« En revanche, ces dispositions ne prévoient pas que la CDPENAF, saisie d’un projet d’ouvrage de production d’électricité à partir de l’énergie solaire, fonde son avis sur d’autres motifs que, s’agissant d’une installation agrivoltaïque, ceux tirés du respect des exigences prévues par l’article L. 314-36 du code de l’énergie dans les conditions prévues au point précédent …. »
En l’espèce, deux demandes de PC ont été déposées en décembre 2024. Le préfet avait refusé les PC à la suite de l’avis défavorable de la CDPENAF. L’avis reposait sur des considérations environnementales.
Le TA juge que la CDPENAF doit se borner à vérifier que l’installation contribue durablement à une production agricole au sens de l’article L. 314-36 ; elle ne peut se prononcer ni sur la suffisance de l’étude d’impact ou de l’étude d’incidences Natura 2000, ni sur la nécessité d’une dérogation « espèces protégées », qui relèvent d’autres autorités.
Le Tribunal valide par ailleurs l’apport agronomique du projet : une centrale agrivoltaïque qui, grâce à l’ombrage des panneaux, à l’adaptation des rotations culturales et au pâturage ovin, permet de maintenir ou d’améliorer les rendements fourragers dans un contexte de baisse tendancielle liée au déficit hydrique, satisfait au service d’amélioration du potentiel et de l’impact agronomiques. Le juge censure l’appréciation de la CDPENAF sur la primauté de l’activité agricole et valide l’impact paysager du projet.
L’avis de la CDPENAF est entaché d’illégalité pour avoir outrepassé le champ de l’article L. 314-36. Le tribunal annule les deux arrêtés et enjoint au préfet de réexaminer les demandes.
Le juge contrôle ainsi le bien-fondé de l’avis de la CDPENAF à l’occasion du recours dirigé contre le refus de permis.
« En l’espèce, il ressort des pièces du dossier que le projet permettra l’exercice d’une activité agricole sur le terrain où il sera implanté, à travers l’élevage d’ovins. L’étude préalable jointe à la demande de permis et sur laquelle s’appuie la société requérante, sans être contestée sur ce point, souligne qu’eu égard au volume de biomasse fourragère de l’exploitation actuelle de la SCEA du Moulinel et au taux de chargement observé au sein de cette exploitation ovine, les données sont comparables aux données du secteur au niveau départemental qui constitue le référentiel local. A ce titre, il est précisé que les rendements fourragers moyens constatés sur l’exploitation de l’éleveur est de 3,5 tMS/ha alors que le référentiel départemental fait état de 2 tMS/ha de moyenne sur les années 2021 à 2023. Par ailleurs, en s’appuyant sur des données de la DRAAF, il est indiqué que le chargement observé au sein de l’exploitation ovine est de 0,9 UGBeq pour l’atelier ovin lait, tandis qu’il est de 0,4 UGBeq pour l’atelier ovin allaitant. Au sein du département de l’Aude, le chargement moyen pour l’atelier ovin lait était de 1 et de 0,5 pour l’ovin allaitant. Alors que ni la CDPENAF ni le préfet de l’Aude ne remettent utilement en cause ces éléments, ces derniers doivent être considérés comme justifiant, en application de l’article R. 314-116 précité, du caractère significatif de l’activité agricole projetée pour l’installation photovoltaïque sur l’élevage en cause. La CDPENAF ne pouvait donc légalement se fonder sur ce motif pour émettre un avis conforme défavorable en soulignant que le projet n’était pas centré autour d’un projet agricole. »
En l’espèce, la CDPENAF avait rendu un avis défavorable contestant le caractère significatif de l’activité d’élevage associée au projet.
Le Tribunal compare le rapport biomasse et le taux de bêtes à l’hectare à un référentiel départemental. Il retient que des rendements supérieurs à la moyenne et un taux de bêtes comparable à la moyenne locale suffisent à établir le caractère significatif de l’activité d’élevage, et invalide ainsi le motif de la CDPENAF sur ce point.
3. TA de Montpellier, 21 avril 2026, n° 2504849, SAS Reden Investments
Considérants 6 et 7 :
« Il appartient ainsi à la CDPENAF, pour se prononcer sur un projet d’installation agrivoltaïque, de s’assurer que l’installation contribue durablement à l’installation, au maintien ou au développement d’une production agricole au sens du I de l’article L. 314-36 du code de l’énergie. […] En revanche, ces dispositions ne prévoient pas que la CDPENAF, saisie d’un projet d’ouvrage de production d’électricité à partir de l’énergie solaire, fonde son avis sur d’autres motifs que, s’agissant d’une installation agrivoltaïque, ceux tirés du respect des exigences prévues par l’article L. 314-36 du code de l’énergie dans les conditions prévues au point précédent …. »
En l’espèce, l’avis défavorable retenait l’impact du projet sur la route départementale et sur le paysage, l’insuffisance de l’étude d’incidences Natura 2000, l’absence de dérogation « espèces protégées » et le défaut de lisibilité de l’articulation entre les deux sites de l’exploitant.
Or l’avis de la CDPENAF ne vise qu’à vérifier les exigences de l’article L. 314-36 du Code de l’énergie, appréciées au regard des articles R. 314-108 et suivants (services rendus à la parcelle, agriculteur actif, production agricole significative, revenu durable, activité principale, réversibilité) ; elle ne peut fonder son avis sur d’autres motifs.
Le tribunal juge que la commission n’avait pas à se prononcer sur les trois premiers points et qu’elle a commis une erreur de droit sur le quatrième, faute de s’être prononcée au regard des exigences de l’article L. 314-36.
L’avis défavorable est illégal et le préfet ne pouvait se déclarer en situation de compétence liée : l’arrêté de refus de PC est annulé, avec injonction de réexaminer la demande dans un délai de trois mois.
« Il résulte de ces dispositions que la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF), lorsqu’elle rend un avis sur un projet d’installation agrivoltaïque, se prononce au regard, d’une part, de l’objectif de préservation des terres naturelles, agricoles ou forestières et, d’autre part, des motifs tirés du respect des exigences prévues par l’article L. 314-36 du code de l’énergie. »
(…)
« Lorsque la délivrance d’une autorisation d’urbanisme est subordonnée à l’avis conforme d’une autre autorité, le refus d’un tel accord s’impose à l’autorité compétente pour statuer sur la demande d’autorisation. Par suite, lorsque la demande qui a fait l’objet d’un refus d’accord a donné lieu à une décision de non-opposition à une déclaration préalable ou à un permis de construire, d’aménager ou de démolir tacites, l’autorité compétente pour statuer sur cette demande est tenue, dans le délai de 3 mois prévu à l’article L. 424-5 du code de l’urbanisme, de retirer la décision de non opposition ou d’autorisation tacite intervenue en méconnaissance de ce refus.
Toutefois, compte tenu de l’illégalité du motif de l’avis rendu par la CDPENAF, le préfet de la Charente-Maritime ne pouvait se fonder sur cet avis ni pour procéder au retrait du permis de construire tacite acquis par la société Saint-Félix PV, ni pour refuser de délivrer le permis de construire sollicité. »
La commission ne peut se fonder que sur la préservation des terres et sur l’article L. 314-36 du Code de l’énergie.
Le préfet ne pouvait se fonder sur cet avis, ni pour retirer le PC tacite ni pour refuser le permis. L’arrêté est annulé et le PC tacite est rétabli.
Considérant 15
« Il ressort toutefois des pièces du dossier, en particulier du volet agricole du projet de verger de cerisiers sous ombrières photovoltaïques porté par la société Ener Arbo Bio 34-66, qu’est prévue la plantation de 2 345 cerisiers sur des parcelles d’une superficie totale d’environ 8 hectares avec la mise en place d’ombrières photovoltaïques offrant une protection contre les aléas climatiques et la pression parasitaire, ces structures alliant une toiture limitant notamment les risques de gel et des filets de protection contre les insectes dont les ravages ne peuvent être prévenus dans le cadre d’une agriculture biologique que par la mise en place de filets spécifiques de protection ceinturant les ouvrages. Si ces ombrières sont équipées de panneaux photovoltaïques, cette circonstance n’est pas de nature à leur retirer le caractère de constructions ou installations nécessaires à l’exploitation agricole. Par ailleurs, il ressort également des éléments mentionnés dans le volet agricole du projet que la luminosité globale sous ces structures étroites et hautes est supérieure à 50 % et que des informations relatives aux conditions de démantèlement du site figurent dans la notice de présentation pour des structures dont la durée de vie est estimée à 20 ans. Si l’avis défavorable en litige évoque un risque de fragmentation de l’espace agricole, il ressort des pièces du dossier que le projet se situe dans un vaste espace agricole de la commune de Béziers à près de 2 kilomètres du Canal du Midi et à 1 kilomètre de la zone sensible correspondant à un périmètre paysager du Canal du Midi sans portée réglementaire dans le cadre d’une étude menée en 2007. Dans ces conditions, alors que les autres motifs rappelés au point précédent sur lesquels s’est fondée la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers de l’Hérault ne permettent pas d’ôter au projet en litige sa dimension agricole, cette commission n’a pu légalement émettre un avis défavorable au regard des dispositions de l’article L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime quant à l’opportunité de ce projet au regard de l’objectif de préservation des terres naturelles, agricoles ou forestières.»
En l’espèce, la demande de PC portait sur des serres à toiture photovoltaïque destinées à des vergers de cerisiers.
La CDPENAF avait rendu un avis défavorable au motif que l’activité agricole n’était pas l’activité principale du projet, puis le préfet avait refusé le permis de construire.
Après avoir considéré, contrairement au tribunal administratif, que l’avis était susceptible de recours compte tenu du rôle que lui conférait l’appel d’offres, la Cour annule l’avis défavorable au terme d’une analyse fouillée mettant en évidence la dimension agricole du projet.
La Cour enjoint ensuite à la préfète de saisir la commission afin qu’elle rende un avis favorable dans un délai de trois mois.
Adrien Le Doré, avocat associé, Iroise Avocats (Paris)
Marie de La Hamelinaye, avocate, responsable du bureau de Saint-Malo d’Iroise Avocats