S’agissant de création de surfaces commerciales, l’article 52 du projet de loi interdit l’octroi de l’autorisation d’exploitation commerciale lorsque le projet entraîne une artificialisation des sols agricoles, naturels ou forestiers :
« L’autorisation d’exploitation commerciale ne peut être délivrée pour une implantation ou une extension qui engendrerait une artificialisation des sols, au sens de l’article L. 101-2 du code de l’urbanisme ».
Si cet encadrement peut être considéré comme sévère par les promoteurs de centres commerciaux, il était en réalité en germe depuis un certain temps.
Parmi les critères pris en compte par les commissions départementales d’aménagement commercial (CDAC) figure en effet depuis la loi Pinel de 2014 « la consommation économe de l’espace, notamment en termes de stationnement ».
Par la suite, le plan « biodiversité », présenté par le Gouvernement en juillet 2018, est venu introduire l’objectif du « zéro artificialisation nette », sans toutefois lui accorder de véritable portée normative.
En 2020, constatant que le critère de la consommation économe d’espace n’avait pas permis de freiner l’artificialisation des sols imputable aux surfaces commerciales, le Premier Ministre a pris une circulaire appelant les préfets à renforcer l’examen de ce critère en CDAC et, le cas échéant, à contester la décision de la CDAC devant la CNAC, ce qui témoigne de la détermination du Gouvernement sur ce sujet.
Ce durcissement de l’exécutif à l’égard des surfaces commerciales « artificialisantes » s’explique par les effets négatifs de l’artificialisation d’un point de vue environnemental (îlot de chaleur, perte de biodiversité, ruissellement) mais également par des considérations esthétiques et d’aménagement du territoire (étalement urbain, banalisation des entrées de ville).
A cela s’ajoute un contexte marqué par la prise de conscience de l’effet délétère du commerce de périphérie sur le commerce de centre-ville
Enfin, l’existence de nombreuses friches industrielles ou commerciales est vu par le Gouvernement comme un levier pour éviter l’artificialisation : en interdisant les projets commerciaux sur des terres naturelles, le Législateur incitera les promoteurs à requalifier ces friches.
Compte tenu de cet historique, il pouvait sembler prévisible que le Gouvernement encadre l’artificialisation commerciale le jour où il inscrirait l’objectif « zéro artificialisation nette » dans la loi, ce qu’il fait avec les articles 48 et 49 du projet de loi.
Bien sûr, il est à prévoir que les représentants de la filière des centres commerciaux contesteront le dispositif au nom de la liberté constitutionnelle d’entreprendre ou de son équivalent communautaire, la liberté d’établissement, comme ils l’avaient fait après l’adoption de la loi ELAN, qui encadre les nouvelles implantations commerciales au nom de la préservation des commerces de centre-ville.
Au vu de l’avis que le Conseil d’Etat a rendu sur le projet de loi le 4 février 2021, il nous semble cependant que l’interdiction de construire de nouvelles surfaces commerciales sur des terres naturelles ne présente pas de fragilité juridique apparente dans la mesure où elle est justifiée par des objectifs d’intérêt général et est assortie de dérogations substantielles.
Ainsi, c’est incontestablement un tournant décisif que dessine la loi en cours de discussion.
Adrien Le Doré, avocat à la Cour, IROISE AVOCATS (Paris et Saint-Malo)